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地方债务解密:地方政府隐性债务的六种情形

 

地方债务解密:地方政府隐性债务的六种情形

 

盘点六种地方政府隐性债

我国地方政府债务最早发生在1979年,此后各地开始陆续举债。特别是从2009年至今,我国的地方债务总额呈现巨额扩张之态势,目前地方债务仍然在以急剧膨胀的速度发展。笔者认为较为可靠的数据,2012年末地方政府债务余额不会低于20万亿元。

对于地方政府隐性债务,往往缺少有效、统一的监测、管理制度,隐蔽性强,目前已成为政府性债务的主要风险。对地方政府发债实行规范管理,逐步消除地方隐性债务风险,是当前以及今后一段时期我国经济工作的重要内容。对于地方政府债务,不光要看显性负债,隐性负债或许是一个天量数字,地方政府隐性债务不断增长,且隐蔽性强,透明度差,令人堪忧。因此,必须警惕和防范地方政府性隐性债务风险。

01.地方债务知多少

地方融资平台风险不透明,已经到了难以控制的程度。债务成了一笔谁也说不清的糊涂账。巨额债务虽然可怕,更可怕的是债务的数额不透明,用途去向不清晰,使用效益更难考核。

“四万亿”催涨地方债务

2011年6月,国家审计署发布了有史以来最权威的一份地方债务统计报告,据其披露,截至2010年末我国地方债余额为10.7万亿元。两年又过去了,从某种程度上讲,地方政府债务仍旧是一笔“糊涂账”。没有人知道规模究竟有多大,也没有人了解这些钱的确切去向。其中一个很重要的原因是,由于地方政府没有合法的举债权力,加上普遍政企不分,人们很难界定地方政府债务的范畴,对其统计就难上加难。笔者相信,即使地方政府债务超过20万亿元,也不认为被高估。

财政部原部长项怀诚在博鳌亚洲论坛上表示,地方政府债务的透明度不高,不是那么容易说清楚,他的估计是超过20万亿元。

华泰证券(601688)在3月底发表的《估算地方政府债务》的报告中估计,地方政府债务金额2011年为13.2万亿,2012年达到15.3万亿,2013年预计在16.3万亿。招商证券(600999)亦在近期初步估计,2012年末地方政府债务余额约15万亿,较2010年末增长38%。平安证券首席经济学家钟伟认为,地方融资平台负债在13万亿~18万亿。

不可忽视的乡镇、村组债务

实际上,无论官方还是民间,上述统计均着眼于省市县三级政府,而对于基层的乡村债务并未覆盖。政府机构、社会公众、新闻媒体对于基层的乡村债务关注不够,县市以下的乡镇、村组债务问题,可能比预计的更糟糕。而这一块恰恰是最为复杂、极为隐蔽、疏于监控、风险最高。

据报载,经济较为发达的广东东莞已经有20个镇街债务余额超过了年度可支配财力,全市有59%的村处于收不抵支的状态,东莞樟木头镇政府负债16亿元。东莞市政府有关负责人士就曾向当地媒体透露,东莞已有20个镇街债务余额超过了年度可支配财力,全市有59%的村处于收不抵支的状态。控制镇街负债问题已成东莞当务之急。

如今问题不仅仅出现在东莞。

02.地方政府隐性债务的六种情形

企事业单位自行举借形成的债务

隐性债务是相对于显性债务而言的,它由相关企事业单位自行举借用于公益性项目,以单位或项目自身收入偿还债务。地方各级政府虽然未提供担保,也不负有任何法律偿还责任,但当债务人出现偿债困难时,政府负有兜底责任的或有隐性债务,政府可能需给予一定救助。由于其具有不可预测的特性,一旦集中发生债务风险会给地方政府预算造成很大的冲击。具体包括:(一)经费补助事业单位、公用事业单位为公益性(基础性)项目建设举借的,政府未确认承担直接还款责任,也未提供担保的债务;(二)融资平台公司为公益性或基础性项目建设举借的,政府未确认承担直接还款责任,也未提供担保的债务;(三)经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司为公益性或基础性项目建设提供担保形成的债务,不包括已作为被担保人直接债务反映的债务。

拖欠工程款项的债务

建筑施工企业带资、垫资承包的现象,导致拖欠工程款的问题也越来越严重,政府项目拖欠尤为突出,例如拖欠基建企业的工程款等隐性债务。政府要修路,又没钱,怎么办?按照周口市政府的要求,周口汇林置业有限公司先行垫资修建。市政府常务会议决定:汇林置业垫资修路的投资款,从其应缴纳税款中逐步予以偿还,并形成了常务会议纪要。随后,汇林置业与周口市城市公用事业局签订协议。路修好后,审计局审计确认了该公司投资2493万元,但在与税务机关就税款的偿还问题交涉中,却迟迟得不到正式答复。

欠付垫资款未有挂账的债务

8月7日,在鄂尔多斯(600295)市东胜区园林绿化事业局二楼,30多个“债权人”拿着材料,希望能够得到领导签字,以使等了三年多的欠付垫资款6000万元债务能够实现挂账。更多人手中则拿着若干张“报销单”,数额从几万到几十万元不等。实际上是债务,都是养护、机械做工的费用。这些债务很多是在2009年前即已形成,但始终未能成为债务凭据。因为大量公共设施建设中,政府支付在不断拖后,这直接导致企业大量倒贴,也有不少项目在完成验收后,仍难向政府清债。当地的政府性债务,正在拖累企业,也进一步使当地经济陷螺旋下降风险加大。

集资形成的债务

财政部曾经紧急下发文件,要求坚决制止地方财政违规担保向社会公众集资的行为。但禁令并没有刹住地方政府的集资行为,在经济下行压力下,政府集资甚至有加剧之势。据媒体报道,2012年,江苏省盐城市阜宁县针对全县行政事业单位下达融资任务,仅阜宁县城管局一个单位就被下派2500万元任务,年息500万元。城管局将任务分解给局机关和下属的各机构职工头上。其中,局机关普通职工一人20万元;下属机构正职60万元,副职20万元,中层10万元,普通职工最低2万元。江苏省如皋市经济技术开发区,2008年至今,已向公众四次集资,承诺利息最高达14%。而这些融资方式隐蔽性强,不易监管,且筹资成本高,蕴含着新的风险隐患,是金融风险防范的重点。

回购(BT)融资债务

近年来,回购(BT)已经成为地方政府公益性项目建设融资的一种重要方式。回购(BT)是近几年地方政府为破解投融资困难采取的一种新型融资建设方式,其核心是由建设方投资建设,拥有产权,承担建设风险,业主方回购,支付建设成本及融资成本,完成建设与融资两大功能。针对这种新型融资建设方式,审计署对其债务认定的时间和金额作出了相关的规定。但是在实际操作中,回购(BT)模式又多种多样,特别是这种模式多数采取与土地挂钩的方式,或以开发商摘得土地应交的土地出让金抵建设工程款,或以土地挂牌出让收入提前支付建设工程款。回购(BT)债务规模大、增长快,且形式隐蔽、情况较为复杂。

信托融资债务

尽管此前政信合作也受到监管层严格监管,2012年年底,四部委还下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。不过截至今年一季度末,资金信托投向政府主导的基础产业余额达到2.1万亿元,其中直接的政信合作业务为6548.14亿元,并没有出现下降。这些融资渠道,往往以高成本来吸引投资者,实际上政府的项目回收期长,收益率也较难达到高收益。再加上这类隐性债务很难监管,潜在的风险非常大。

(来源:首席执行官)

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